STANOWISKO
Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców
z dnia 27 maja 2014 r.
w sprawie regulacji prawnych dotyczących budownictwa na terenie rodzinnych ogrodów działkowych
W związku z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2014r. (sygn. akt II OSK 1875/12), Krajowa Rada PZD uznaje za konieczne wystąpić z wnioskiem o zainicjowanie prac nad nowelizacją, która zabezpieczy działkowców przed możliwością wykładni przepisów prawa budowlanego w sposób godzący w praktycznie wszystkich właścicieli altan w rodzinnych ogrodach działkowych. Dokonana przez nadzór budowlany i podtrzymana przez sądy administracyjne w w/w sprawie wykładnia prawa budowlanego wskazuje, iż dotychczasowa regulacja jest niedostatecznie precyzyjna. W świetle przywołanego orzeczenia istnieją podstawy dla uznania, iż obecny art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, tworzy pole do nadmiernej swobody interpretacyjnej i pozostawia do arbitralnej oceny urzędu rozstrzygnięcie kwestii mającej fundamentalne znaczenie dla blisko miliona działkowców. Jednocześnie Krajowa Rada PZD podkreśla, iż biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, wcześniejsze regulacje prawne, a także orzecznictwo dotyczące altan w ROD istnieją przesłanki dla uznania, że wykładnia zawarta w uzasadnieniu wyroku z 9 stycznia 2014r. jest sprzeczna z intencją ustawodawcy, a tym samym orzeczenie to jest sprzeczne z prawem.
UZASADNIENIE
Orzeczeniem z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1875/12), NSA oddalił skargę kasacyjną działkowca w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki budynku rekreacyjno - wypoczynkowego zlokalizowanego na terenie ROD. Wydając to orzeczenie NSA podtrzymał interpretację art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego zaprezentowaną przez organ nadzoru budowlanego, którego istota sprowadzała się do przyjęcia, iż za „altanę" można uznać wyłącznie niewielkie pawilony ogrodowe o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach, nie związane trwale z gruntem, przeznaczone do wypoczynku oraz osłony przed słońcem i deszczem. Stąd NSA uznał za zasadny nakaz rozbiórki wobec obiektu niespełniającego tych warunków, pomimo że odpowiadał on określonym w ustawie wymogom dotyczącym powierzchni i wysokości altan w ROD.
Przedmiotowa interpretacja wynikała z przyjęcia, iż z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia „altana”, konieczne było posłużenie się definicją słownikową. Zabieg ten, w tym konkretnym przypadku, należy jednak uznać za błędny, a przynajmniej niedostateczny. Dokonując wykładni językowej należało bowiem zwrócić uwagę na kontekst, w jakim dane słowo zostało użyte. Samo sięgniecie do definicji słownikowej nie zawsze umożliwia właściwe wyjaśnienia znaczenia danego słowa, zwłaszcza gdy dotyczy pojęć o charakterze technicznym. Tak właśnie było w przypadku pojęcia „altana”. O ile bowiem podstawowe znaczenie tego pojęcia ma rzeczywiście zakres przypisany mu przez NSA, o tyle użycie go w kontekście rodzinnych ogrodów działkowych (wcześniej pracowniczych ogrodów działkowych) powoduje istotną zmianę znaczenia.
Ogrody działkowe w Polsce funkcjonują przeszło 100 lat. Z ich krajobrazem od zawsze kojarzy się widok niewielkich domków stawianych na działkach przez ich użytkowników, służących nie tylko ochronie przed deszczem i słońcem, ale również przechowaniu narzędzi, przygotowaniu posiłków, wreszcie krótkotrwałemu pobytowi np. w trakcie urlopu. Z tego powodu wyposażano je w miejsca do wypoczynku i inne podstawowe urządzenia. Zwyczajowo były one, i są nadal, nazywane altanami. W ten sposób określano je w aktach prawa wewnątrzogrodowego, a z czasem, gdy kwestie ogrodnictwa działkowego stały się przedmiotem regulacji prawa powszechnie obowiązującego, nazwa ta przyjęła się również w aktach publicznoprawnych.
Przykładem może być zapis z rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z par. 44 ust. 2 pkt 1, nie wymagało pozwoleń na budowę wzniesienie altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Rozporządzenie to nie określało wprawdzie wobec altanek żadnych innych warunków, ani co do powierzchni, ani co do wysokości, ale z punktu widzenia interpretacji przepisu, istotne jest dodanie zastrzeżenia, że altanki te nie mogły być przystosowane do stałego zamieszkiwania.
Gdyby chodziło o altanki zgodne z opisem przyjętym przez NSA, to dodawanie zastrzeżenia, o zakazie dostosowania do stałego zamieszkiwania, byłoby zabiegiem całkowicie pozbawionym sensu. Wszak „altanki” zgodne z definicją NSA (bez ścian, lub ze ścianami ażurowymi) nigdy nie nadałyby się do stałego zamieszkiwania, a więc niemożliwe byłoby postawienie altanki „przystosowanej” do tego celu, gdyż obiekt taki automatycznie traciłby cechy altanki. Brak jest też podstaw aby przyjąć, że gdy w 1994r. do ustawy prawo budowlane wprowadzono pojęcie altany, jego znaczenie było tak bardzo zawężone jak przyjął to NSA. Co więcej, o faktycznym znaczeniu pojęcia „altana” przypisywanemu mu przez ustawodawcę dobitnie świadczy fakt, iż niespełna
trzy tygodnie przed wydaniem przez NSA przedmiotowego orzeczenia, [uchwalono nowelizację ustawy prawo budowlane, która zwiększyła powierzchnię zabudowy altan w ogrodach na terenie miast do 35m2. Trudno sobie wyobrazić, aby racjonalny ustawodawca uznał za celowe i uzasadnione potrzebami społecznymi, zwiększenie powierzchni altan w kształcie przypisanym im przez NSA.
Co istotne, pomimo braku zapisów w słownikach, do których sięgnął Sąd, nie brak przykładów świadczących o tym, iż w języku potocznym znaczenie słowa altana w kontekście ogrodów działkowych od lat wykroczyło poza definicję przejętą przez NSA. Dowodzą tego chociażby liczne zdjęcia i ich opisy zamieszczane w prasie przy artykułach poświęconych tematyce ROD, czy też zdjęcia zamieszczane Internecie, które pojawiają się pod hasłem „altana działkowa". Wszystko to świadczy o tym, iż zwyczaj określania niewielkich domków w ogrodach działkowych mianem „altan” już dawno przestał być wyłącznie domeną aktów prawa wewnątrzogrodowego i przeniósł się do innych sfer społecznych, w tym do ustawodawstwa. Najdobitniej obrazują to zresztą wcześniejsze orzeczenia NSA, w których wielokrotnie powtarzała się reguła sformułowana w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 363/98) zgodnie z którą ,”Altaną może być nazwany (i tak traktowany) tylko obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu POD i służący do korzystania z działki znajdującej się na terenie POD. Innego rodzaju obiekty nie są altanami w rozumieniu przepisów o pracowniczych ogrodach działkowych i prawa budowlanego. "
Resumując powyższe, Krajowa Rada PZD uznaje za zasadne stwierdzenie, iż - wbrew poglądom zaprezentowanym 9 stycznia 2014 r. przez NSA - działkowcy posiadający altany mieszczące się w normie powierzchni zabudowy tj. 35m:, nie dopuścili się samowoli budowlanej. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż przywołany wyrok dowodzi, że obecne zapisy ustawy prawo budowlane mogą stanowić podstawę dla interpretacji grożących postawieniem zarzutu samowoli budowlanej praktycznie wszystkim działkowcom, KR PZD uznała za konieczne wystąpić do Sejmu RP z wnioskiem o nowelizację tego aktu.
Krajowa Rada
Polskiego Związku Działkowców
Warszawa, dnia 27 maja 2014r.